Dispositions relatives au Foyer d’entraide de la Légion étrangère
Article 28 ter
(art. L.3418-1 à L. 3418-9 du code de la défense)
Statut du Foyer d’entraide de la Légion étrangère
Le présent article, inséré par le Sénat avec l’adoption d’un amendement de MM. Lorgeoux et Roger, Mme Garriaud-Maylam et MM. Poncelet et Dulait, avec l’avis favorable du Gouvernement et de la commission, tend à modifier le statut du Foyer d’entraide de la Légion étrangère.
1. Éléments de contexte
a. Le rôle du Foyer d’entraide de la Légion étrangère
La Légion étrangère, « force combattante, composée d’étrangers, sous commandement français » constitue depuis sa création en 1831 une troupe d’élite au service de la France. Présents sur tous les théâtres d’opérations, encore récemment et brillamment en Afghanistan et au Mali, les légionnaires, comme l’ont bien indiqué les sénateurs auteurs de l’amendement dont cet article est issu, « par leur détermination, leur efficacité et leur sacrifice font la fierté de la France, fidèles à leur devise « Honneur et Fidélité » ».
En 2013, la Légion étrangère compte 7 000 hommes issus de près de 150 nationalités différentes. Cette spécificité confère à la Légion étrangère une identité, une culture et un mode de fonctionnement spécifiques, et en font un milieu social particulier, composé en majorité d’étrangers qui, en s’engageant dans ses rangs, ont souvent rompu avec leur passé, leur famille et leur pays d’origine. La Légion étrangère offre dès lors à beaucoup de ses recrues un cadre social à part entière, qui repose essentiellement sur une puissante structure de solidarité dans laquelle le légionnaire trouve à tout moment, s’il le souhaite, soutien, réconfort et protection, qu’il soit en activité ou non. C’est là toute la signification de sa devise : Legio Patria Nostra (La Légion est notre patrie). Il n’est pas rare que les légionnaires eux-mêmes la présentent comme leur « famille ».
Le haut niveau d’engagement des régiments qui la composent a conduit la Légion à créer, très tôt, des centres de repos pour les militaires servant outre-mer. Ainsi, par exemple, un centre de convalescence pour les soldats du corps expéditionnaire sur la route d’Alger à Toulon a été ouvert à Minorque dès 1833, et un centre pour convalescents revenus des campagnes du Tonkin et de Madagascar a été ouvert à Porquerolles en 1895 et 1905.
L’inauguration, le 30 avril 1954, de l’Institution des invalides de la Légion étrangère a marqué une étape importante dans le développement de cet ensemble de dispositifs de solidarité. L’Institution héberge, soigne et réinsère des légionnaires et anciens légionnaires blessés au combat ou blessés de la vie. Elle est ainsi la vivante expression de la solidarité qui permet aux anciens légionnaires de demeurer, s’ils le souhaitent, jusqu’à leurs derniers jours dans ce qu’ils considèrent pour beaucoup être leur « famille d’adoption ».
C’est donc dans une double optique – prendre en charge des légionnaires et d’anciens légionnaires convalescents, et donner une portée concrète à l’esprit de solidarité qui fédère les légionnaires – qu’a été créé en 1950 un organisme chargé de gérer de récolter les ressources consacrées à la solidarité et de gérer les fonds et les emprises destinés au fonctionnement de cet ensemble.
Cet organisme, initialement appelé Fonds central des œuvres légionnaires, est devenu le Foyer d’entraide de la Légion étrangère en 1965.
b. Le statut actuel du Foyer d’entraide de la Légion étrangère et ses perspectives d’évolution
Le Foyer d’entraide de la Légion étrangère constitue aujourd’hui un établissement public régi par les dispositions relatives aux foyers dans les armées.
Un tel statut se révèle toutefois inadapté aux spécificités des missions de solidarité et d’entraide qu’il accomplit. En effet, il réalise entre autres des missions qui se distinguent très clairement des activités habituelles des cercles ou des foyers dans les armées, par exemple lorsqu’il assure l’accueil de légionnaires ou d’anciens légionnaires, handicapés ou éprouvant des difficultés.
C’est la raison pour laquelle doter le Foyer d’entraide de la Légion étrangère d’un nouveau statut, plus adapté, lui permettra d’assurer la pérennité de ses missions.
À la suite de plusieurs rapports commandés par le ministère de la Défense, plusieurs options ont été envisagées en ce sens :
– donner par décret au Foyer d’entraide un statut d’établissement public industriel et commercial, en se fondant sur la catégorie de l’Institution de gestion sociale des armées (IGESA), et créer en parallèle un fonds de dotation auquel cet établissement serait adossé en vue de favoriser le recueil et le placement des dons qui sont faits au profit de la Légion ;
– constituer une fondation régie par les dispositions de la loi n° 87-571 du 23 juillet 1987 sur le développement du mécénat, ce qui aurait pour triple avantage de doter le Foyer d’une forme juridique assurant la stabilité et la pérennité de l’institution autour d’un capital lui conférant une très grande autonomie, de lui conférer un statut très favorable aux dons et legs – les donateurs bénéficiant d’un régime fiscal avantageux –, et de composer son conseil d’administration de façon à garantir sur la durée au commandement de la Légion étrangère une réelle maîtrise de la personne morale nouvellement constituée ;
– rattacher le Foyer d’entraide de la Légion étrangère à l’IGESA.
En 2009, la sénatrice Joëlle Garriaud-Maylam a déposé une proposition de loi portant création d’une fondation pour la Légion étrangère, sur le modèle de la Fondation Saint Cyr.
Toutefois, il ressort des informations fournies aux rapporteures par le ministère de la Défense que plusieurs inconvénients de ces différentes hypothèses méritent d’être soulignés :
– la solution consistant à créer un fonds de dotation auquel serait adossé le Foyer se heurterait à certaines exigences issues de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l’économie et du régime fiscal du mécénat. De plus, la transformation par décret du Foyer d’entraide en établissement public industriel et commercial aurait présenté des risques importants de démembrement de ses activités et de transformation de son mode de gouvernance, ce que le commandement de la Légion étrangère ne souhaitait pas ;
– dans l’hypothèse où le Foyer d’entraide de la Légion étrangère se verrait conférer le statut de fondation, il ne serait certain d’acquérir la personnalité morale qu’après reconnaissance d’utilité publique et validation de ses statuts par un décret en Conseil d’État ;
– le rattachement du Foyer d’entraide de la Légion étrangère à l’IGESA n’aurait pas permis au commandement de la Légion étrangère de conserver un rôle déterminant dans la gouvernance du Foyer.
C’est pourquoi le présent article tend à constituer le Foyer d’entraide de la Légion étrangère en un établissement public à caractère administratif sui generis.
2. Le dispositif proposé
L’article 28 ter tend à définir le statut du Foyer d’entraide de la Légion étrangère, en le définissant comme un établissement public à caractère administratif d’une catégorie nouvelle.
À cette fin, les alinéas 1 à 4 de cet article proposent d’insérer un nouveau chapitre au titre Ier « Établissements publics à caractère administratif » du livre IV « Établissements publics » du code de la défense, intitulé « Foyer d’entraide de la Légion étrangère ». Ce chapitre complétera ainsi l’énumération des différents établissements publics à caractère administratif de la Défense, qui comprend actuellement :
– les établissements d’enseignement supérieur et de recherche ;
– les cercles et foyers militaires ;
– les organismes scientifiques et culturels ;
– l’établissement public d’insertion de la Défense ;
– l’établissement de communication et de production audiovisuelle de la Défense ;
– l’établissement public administratif dénommé « Service hydrographique et océanographique de la marine » ;
– l’établissement public de fonds de prévoyance militaire et de l’aéronautique ;
– les autres établissements publics à caractère administratif, parmi lesquels l’Office national des anciens combattants et victimes de guerre, l’Institution nationale des invalides et la Caisse nationale militaire de sécurité sociale.
L’article 28 ter propose ainsi d’insérer dans la quatrième partie du code de la défense un chapitre VIII intitulé « Foyer d’entraide de la Légion étrangère », structuré en trois sections, qui fixent respectivement :
– le statut et les missions du Foyer ;
– son organisation administrative et financière ;
– d’autres dispositions diverses.
a. Le statut et les missions du Foyer d’entraide de la Légion étrangère
Les alinéas 5 à 16 de l’article 28 ter tendent à définir le statut et les missions du Foyer d’entraide de la Légion étrangère, en insérant dans le code de la défense deux articles, numérotés respectivement L. 3418-1 et L. 3418-2.
La rédaction proposée pour l’article L. 3418-1 (alinéas 7 et 8) définit à la fois :
– le statut du Foyer d’entraide de la Légion étrangère, « établissement public de l’État » explicitement placé sous la tutelle du ministre chargé de la Défense ;
– le cadre général de son activité, défini par une référence à ses bénéficiaires : les « militaires et anciens militaires, servant ou ayant servi à titre étranger, ainsi [que] leurs familles », ce qui est conforme au vaste champ d’action actuel du Foyer d’entraide de la Légion étrangère.
Le texte prévu pour l’article L. 3418-2 (alinéas 9 à 16) énumère les sept missions du Foyer d’entraide de la Légion étrangère en reprenant ses activités actuelles, à savoir :
– l’aide matérielle, administrative et financière aux militaires et aux anciens militaires, servant ou ayant servi à titre étranger, ainsi qu’à leurs familles ;
– l’accueil des militaires et des anciens militaires, servant ou ayant servi à titre étranger, en difficulté afin de leur offrir un accompagnement social, une adaptation à la vie active ou une aide à l’insertion sociale et professionnelle ;
– l’accueil d’anciens militaires ayant servi à titre étranger handicapés ou âgés afin de leur offrir un soutien médicosocial ;
– la mise en œuvre de mesures de protection des majeurs ordonnées par l’autorité judiciaire à l’égard des anciens militaires ayant servi à titre étranger ;
– le maintien et la promotion de l’identité légionnaire notamment par la réalisation et la vente de publications et d’objets de communications ;
– le soutien financier aux actions relatives à la mémoire de la Légion étrangère ;
– l’octroi de subventions au profit des personnes morales à but non lucratif agissant dans le domaine de l’action sociale ou médicosociale à destination des militaires ou des anciens militaires, servant ou ayant servi à titre étranger.
b. L’organisation administrative et financière du Foyer d’entraide de la Légion étrangère
La rédaction proposée pour la section 2, intitulée « Organisation administrative et financière » (alinéas 17 à 36), précise les règles de gouvernance et de gestion financière du Foyer d’entraide de la Légion étrangère. Elle comprend cinq articles, numérotés L. 3418-3 à L. 3418-7.
Le texte prévu pour l’article L. 3418-3 du code de la défense (alinéas 19 à 23) fixe la composition du conseil d’administration de ce Foyer, qui comprendra :
– le général commandant la Légion étrangère, siégeant en qualité de président ;
– des représentants de l’État, dont des représentants de la Légion étrangère ;
– des représentants des bénéficiaires des prestations délivrées par le Foyer d’entraide de la Légion étrangère ;
– des personnalités qualifiées.
En effet, dès lors que la majorité des agents employés par le Foyer d’entraide de la Légion étrangère n’est pas placée sous un statut de droit privé, cet établissement n’entre pas dans le champ d’application de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public, qui impose dans ce cas la présence au conseil d’administration de représentants du personnel.
La rédaction proposée pour l’article L. 3418-4 (alinéa 24) prévoit le mode de désignation du directeur général du Foyer d’entraide de la Légion étrangère, dont il est proposé qu’il soit nommé par arrêté du ministre de la Défense, sur proposition du conseil d’administration.
Le texte proposé pour l’article L. 3418-5 (alinéas 26 à 32) énumère les ressources du Foyer d’entraide de la Légion étrangère, qui seront constituées par :
– des subventions et prestations en nature que le Foyer d’entraide de la Légion étrangère peut recevoir de l’État, des collectivités territoriales et de toutes autres personnes publiques et privées ;
– les revenus des biens meubles et immeubles dont il sera propriétaire ;
– des dons et legs ;
– le produit du placement de ses fonds ;
– des produits d’aliénations ;
– les recettes provenant de l’exercice de ses activités.
L’alinéa 32 prévoit en outre que le Foyer d’entraide de la Légion étrangère pourra recevoir deux autres catégories de ressources :
– des contributions des cercles et foyers militaires, ce qui vise à maintenir l’une des sources actuelles de financement du Foyer, et nécessitera une modification des dispositions réglementaires du code de la défense relatives à ces cercles et foyers ;
– des sommes obtenues par emprunt. En première lecture au Sénat, le Gouvernement avait proposé un sous-amendement à l’amendement dont est issu le présent article, visant à ce que le Foyer d’entraide de la Légion étrangère ne puisse pas souscrire d’emprunt. Cette initiative pouvait être motivée par un souci de cohérence avec les orientations nouvellement suivies par le ministère du Budget qui, compte tenu du contexte budgétaire actuel, tend à restreindre la possibilité de recours à l’emprunt par les établissements publics. Néanmoins, comme l’ont fait valoir devant le Sénat les auteurs de l’amendement, la tutelle exercée par le ministère de la Défense, ainsi que la présidence du conseil d’administration par le général commandant la Légion étrangère suffisent à assurer un contrôle suffisant de la bonne gestion du Foyer d’entraide de la Légion étrangère. C’est au vu de cet argument que le Gouvernement a finalement retiré son sous-amendement.
La rédaction prévue pour l’article L. 3418-6 (alinéa 33) précise le cadre juridique applicable à la gestion financière du Foyer d’entraide de la Légion étrangère. Celui-ci sera régi par les règles financières et comptables « du droit privé ». De façon cohérente avec ce choix, il est précisé qu’il ne sera pas tenu de déposer ses fonds au Trésor.
Enfin, le texte proposé pour l’article L. 3418-7 (alinéas 34 à 36) définit les catégories de personnels qui pourront être employés par le Foyer d’entraide de la Légion étrangère. Comme c’est le cas actuellement, il s’agit à la fois :
– de militaires affectés par ordre de mutation dans les conditions du droit commun et servant en position d’activité ;
– de personnels régis par le code du travail.
c. Les biens immobiliers du Foyer d’entraide de la Légion étrangère et la fixation de ses modalités d’organisation et de fonctionnement
La rédaction prévue pour la section 3 – intitulée « Dispositions diverses » – (alinéas 37 à 40) du chapitre du code de la défense qu’il est prévu de consacrer au Foyer d’entraide de la Légion étrangère comprend deux articles, numérotés L. 3418-8 et L. 3418-9.
Le texte proposé pour l’article L. 3418-8 (alinéa 39) prévoit que l’État mettra gratuitement à la disposition du Foyer les biens immobiliers nécessaires à l’accomplissement de ses missions.
La rédaction prévue pour l’article L. 3418-9 (alinéa 40) renvoie à un décret en Conseil d’État le soin de préciser les modalités d’organisation et de fonctionnement de ce Foyer.
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La Commission adopte l’amendement rédactionnel DN88 des rapporteurs.
Puis elle adopte l’article 28 ter ainsi modifié.
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Article 28 quater
Reprise des droits et obligations du Foyer d’entraide de la Légion étrangère
L’article 28 quater vise à prévoir la reprise, par le nouvel établissement public à caractère administratif dénommé Foyer d’entraide de la Légion étrangère que tend à créer l’article 28 ter, des droits et obligations de l’actuel Foyer d’entraide de la Légion étrangère.
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La Commission adopte l’amendement rédactionnel DN87 des rapporteurs.
Puis elle adopte l’article 28 quater ainsi modifié.
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